Административные реформы
Система управления уездами из центра, унаследованная от XVII в., не обеспечивала эффективной борьбы с бегством крестьян, оказалась неспособной предотвратить Астраханское и Булавинское движения. Приказы и подчиненные им воеводы слабо справлялись со сбором налогов, так что недоимки росли из года в год.
В 1708 - 1710 гг. правительство провело областную реформу. Ее сущность состояла в том, что между уездами, ранее непосредственно подчинявшимися центру, и приказами появились промежуточные административные единицы - губернии и провинции. Страна была разделена на восемь губерний (Московская, Ингерманландская, Смоленская, Киевская, Азовская, Казанская, Архангелогородская и Сибирская) во главе с губернаторами, облеченными правами главнокомандующих расположенных на территории губернии войск и всей полнотой административной и судебной власти. В подчинении губернаторов находилось четыре помощника, каждый из которых ведал определенной отраслью управления: обер-комендант возглавлял военное ведомство; обер-комиссар и обер-провиант-мейстер отвечали за денежные и хлебные сборы; ландрихтер управлял судебными делами. Губернии делились на провинции, а последние - на уезды. Проведение областной реформы значительно увеличило штат чиновников, которые, подобно саранче, опустошали управляемые территории всякого рода сборами и налогами, а также поборами в свою пользу.
Областная реформа внесла существенные изменения в организацию центрального аппарата государства. Ратуша утратила значение центрального казначейства страны, так как ее финансовые функции перешли в ведение областной администрации. Исчезли областные приказы.
Вслед за организацией губерний в 1711 г. был учрежден Сенат, заменивший Боярскую думу. Аристократическая по составу, Боярская дума стала отмирать еще с конца XVII в.: она сократилась в своем составе, так как пожалование думными чинами более не проводилось, в думу проникали недумные чины, лица незнатного происхождения, но пользовавшиеся доверием царя. Первостепенное значение приобрела возникшая в 1699 г. Ближняя канцелярия - учреждение, осуществлявшее административно-финансовый контроль в государстве. Ближняя канцелярия вскоре стала местом заседаний Боярской думы, переименованной в Консилию министров.
Отправляясь в Прутский поход, Петр учредил "для всегдашних наших в сих войнах отлучек" Сенат в качестве временного учреждения. Всем лицам и учреждениям "под жестоким наказанием или и смертию" велено беспрекословно выполнять сенатские указы. Сенат превратился в постоянное учреждение с весьма широкими правами: он контролировал правосудие, руководил расходами и сбором налогов, "понеже деньги суть артериею войны", ведал торговлей, к нему перешли функции Разрядного приказа.
Одновременно с Сенатом Петр I создал должность фискалов. Обязанность обер-фискала при Сенате и фискалов в провинциях состояла в негласном надзоре за деятельностью учреждений. С созданием Сената и губерний процесс замены старых местных и центральных учреждений был далек от завершения: отсутствовали инстанции между Сенатом и губерниями, многие приказы продолжали функционировать, хотя в целом губернская реформа ослабила значение приказной системы. Нуждались в уточнении функций и областные учреждения - губерния как основная административная единица оказалась слишком громоздкой, ибо включала громадную территорию.
Замена старых приказов новыми центральными учреждениями коллегиями - была проведена в 1717 - 1721 гг. К концу XVII в. функции центральных учреждений выполняли 44 приказа. Их заменили 11 коллегиями. Внешние сношения и вооруженные силы находились в ведомстве трех коллегий: Военной, Адмиралтейств и Иностранных дел. Значение этих коллегий подчеркивалось тем, что они назывались "первейшими". Финансами ведали также три коллегии, обязанности между которыми разграничивались следующим образом: Камер-коллегия руководила сбором налогов, расходами распоряжалась Штате-контор-коллегия, контроль за расходами и доходами осуществляла Ревизион-коллегия. Управление легкой промышленностью было передано Мануфактур-коллегии, горным делом - Берг-коллегии, внешней торговлей Коммерц-коллегии. Вместо Поместного приказа, ведавшего земельными делами, была организована Вотчинная коллегия. Она ведала всякого рода земельными спорами, делами о наследовании земли и т. д. Местными судебными учреждениями управляла Юстиц-коллегия.
На правах коллегий находились еще два учреждения: Главный магистрат и Синод. Ратуша после проведения областной реформы 1708 - 1710 гг. утратила значение центрального учреждения, земские избы были ликвидированы. Перед Главным магистратом, учрежденным в Петербурге в 1720 г., была поставлена задача, чтобы он "сию (всего российского купечества) рассыпанную храмину паки собрал". В подчинении Главного магистрата находились городские магистраты, члены которых избирались из числа "дельных и лучших в купечестве" горожан. Фактическая власть в Главном магистрате и городских магистратах находилась в руках богатых купцов, притеснявших мелкий ремесленный люд. Члены городских магистратов избирались пожизненно и за "тщательное радение" могли быть пожалованы в дворянство. Городская реформа укрепила права купечества и тем самым способствовала развитию торговли и промышленности.
Особое место среди центральных учреждений занимал Преображенский приказ - карательное учреждение, возникшее еще в конце XVII в. Преображенский приказ ведал политическим сыском, его суду подлежали все противники существовавших порядков: участники восстаний, лица, произносившие "непристойные речи", под которыми подразумевались разговоры, осуждавшие реформы и поведение царя, его семейные дела и т. д.
Коллегиальная система отличалась от приказной более строгим распределением обязанностей между центральными ведомствами. Решения в коллегиях принимались большинством голосов ее членов в составе президента, вице-президента, четырех советников и четырех асессоров. Введение коллегиального управления Петр мотивировал, в частности, тем, что "известнее взыскуется истина" коллективным решением, нежели "единым лицем".
Коллегии располагали не только административными правами в отведенной им области управления, но и судебными функциями, за исключением политических преступлений. Финансовые тяжбы между купцами разбирали городовые магистраты и Главный магистрат. Права промышленников защищали Берг- и Мануфактур-коллегии, они же разбирали взаимоотношения мануфактуристов и работных людей. Военная коллегия рассматривала преступления, совершенные солдатами и офицерами сухопутной армии, и т. д.
Коллегиям подчинялись губернская, провинциальная и уездная администрации.
Порядок рассмотрения дел в коллегиях был разработан Генеральным регламентом, на основе которого строился весь внутренний распорядок учреждений. Помимо Генерального регламента, каждая из коллегий имела свой особый регламент с перечислением конкретных обязанностей по той или иной отрасли управления. К выработке регламентов были привлечены иностранные правоведы, был учтен опыт государственных учреждений Швеции и Дании. Петр I предупреждал: "Которые пункты в шведском регламенте неудобны или с сетуациею сего государства несходны, и оные ставить по своему разсуждению".
С образованием коллегий были уточнены структура Сената, его права и обязанности. Изменился состав Сената. Первоначально все президенты коллегий являлись членами Сената. Но уже в 1722 г. Петр I признал, что такой состав Сената лишал возможности контролировать работу коллегий и противоречил бюрократическому принципу подчиненности низших учреждений высшему. В том же году при Сенате была учреждена высшая в стране должность генерал-прокурора, а в коллегиях - прокуроров. Обязанность прокуратуры состояла в осуществлении гласного надзора за деятельностью Сената и коллегий. В отличие от фискалов, не вмешивавшихся в ход решения того или иного вопроса, а лишь доносивших о замеченных злоупотреблениях обер-фискалу, прокуроры в коллегиях и генерал-прокурор Сената, заметив нарушение законности тут же должны были его устранить. Петр I назвал генерал-прокурора "оком государевым" и "стряпчим в делах государственных". Первым генерал-прокурором Сената был Павел Ягужинский, человек весьма деятельный и властный, умевший придать своей должности высокий престиж Все центральные учреждения и Сенат находились в Петербурге, в Москве они имели конторы.
К 1719 г. изменилась также структура областной администрации. Вместо губернии основной единицей административного управления стала провинция. Их было около пятидесяти. Деление губернии сохранилось, но во власти губернаторов осталось управление губернским городом и командование войсками, расквартированными на территории губернии. По остальным вопросам провинциальные воеводы сносились непосредственно с коллегиями и Сенатом.
В итоге административных преобразований в России было завершено оформление абсолютной монархии. Царь получил возможность неограниченно и бесконтрольно управлять страной при помощи полностью зависимых от него чиновников. Неограниченная власть монарха нашла законодательное выражение в 20-м артикуле Воинского устава и Духовном регламенте. Там отмечено, что "монархов власть есть самодержавная, которым повиноваться сам Бог повелевает". Внешним выражением утвердившегося в России абсолютизма является принятие в 1721 г. Петром I титула императора и наименования "Великий". К важнейшим признакам абсолютизма относятся бюрократизация аппарата управления и его централизация. Реформы центрального и местного управления создали внешне стройную иерархию учреждений от Сената в центре до воеводской канцелярии в уездах.
Административные реформы, сопровождавшиеся созданием иерархии учреждений и иерархии чиновников, вооруженных регламентами, уставами и наставлениями завершили возникновение в России бюрократии. Без бюрократии не может существовать ни одно цивилизованное государство. Вопрос состоит в том, находится ли она под контролем общества, т. е. таких демократических институтов, как оппозиционные партии, гласность, свобода печати, или действует бесконтрольно, превращаясь во всевластную организацию. Петр понимал подобную опасность бюрократии и пытался ограничить ее всевластие при помощи бюрократических же учреждений - фискалата и прокуратуры, которым поручался контроль за чиновниками. Иных форм контроля монархический режим не допускал. Поэтому бюрократическая форма контроля дала ничтожные результаты как при Петре, так и его преемниках.
