«Учреждения для управления губерний»

Однако главным событием 1775 г. явилось появление на свет одного из важнейших законодательных актов Екатерины II – «Учреждения для управления губерний». Уже одно знакомство с этим обширным документом объемом более полутораста печатных страниц убеждает, что при его подготовке императрицей была проделана поистине гигантская работа. Об этом свидетельствуют и многочисленные черновики, сохранившиеся в ее архиве. Как единодушно утверждают историки русского права, «Учреждения» были новым для России словом в законодательной практике: документ отличался простым и ясным языком, без сложных иностранных терминов и при этом в нем детализировались нормы государственного, административного, финансового, семейного и других отраслей права. Созданная по губернской реформе 1775 г. система местного управления просуществовала вплоть до реформ 1860-х гг., а введенное ею административно-территориальное деление – вплоть до Октябрьской революции.

За основу разделения страны на губернии Екатерина взяла территории с населением в 300–400 тысяч человек, причем никакие национальные, исторические или экономические особенности во внимание не принимались. Зато так было гораздо удобнее осуществлять управление страной из центра. Исполнительную власть в губернии возглавлял губернатор или генерал-губернатор, при котором создавалось губернское правление. Губернии делились на уезды с населением в 20–30 тысяч человек. Власть в уезде возглавлял городничий. Для управления городами создавался губернский магистрат, а в самих городах – городовые магистраты.

Губернская реформа 1775 г. стала важным этапом в усилиях Екатерины по окончательному превращению России в унитарное государство путем создания единообразной системы управления на всей территории империи. Новые земли, которые присоединялись к империи в последующие годы, сразу же получали органы управления в соответствии с «Учреждениями». И хотя позднее, при Павле и Александре I, некоторые национальные окраины вновь обрели отдельные традиционные институты власти, характер государства в целом это изменить не могло.

Введение «Учреждений» означало и судебную реформу. Еще Петр I попытался в свое время создать самостоятельную судебную власть, то есть судебные учреждения, отделенные от органов исполнительной власти. Однако после его смерти содержание самостоятельных судов показалось новым правителям страны делом слишком дорогим и право суда было вновь возвращено местным администраторам. Перечисляя «болячки», которые она обнаружила, изучая состояние дел в первые годы своего правления, Екатерина отмечала и то, что «та же места, коя решит дело, оная и исполняет». Хорошо знакомая с идеей Монтескье о разделении властей, императрица создала новую систему судебных органов. Правда, она не была вовсе независимой: губернатору вменялось в обязанность бороться с судебной волокитой и разрешалось приостанавливать судебные решения. К тому же суд оставался сословным. Эти особенности новой судебной системы были впоследствии многажды раскритикованы историками. Но не была ли Екатерина мудрее своих оппонентов? Мыслим ли был независимый бессословный суд в стране, не имевшей собственных профессиональных юристов и где право как таковое было не развито? При острой нехватке даже простых квалифицированных чиновников судейские должности могли быть замещены только выборными от разных групп населения и только таким образом можно было надеяться получить судей если не компетентных, то по крайней мере обладающих авторитетом в своей среде. Заседать такие судьи могли, конечно, только в суде сословном.

Еще одно важное нововведение «Учреждений» – приказ общественного призрения – первое в России государственное учреждение с социальными функциями. В его ведение передавались школы, больницы, богадельни, сиротские, работные и смирительные дома. При этом законодательница специально оговаривала источники финансирования всех этих учреждений и, как и положено было законодателю XVIII столетия, подробно расписывала устройство школ и больниц, чему и как учить детей, как содержать больных и прочее, вплоть до описания больничной одежды и еды.

Екатерина понимала, что только издать новый закон мало, и, как могла, зорко следила за реализацией своего детища. «Князь Александр Алексеевич! – пишет она Вяземскому в ноябре 1775 г. – Всуе будет всякое доброе учреждение, ежели не падет жребий исполнения онаго на людей совершенно к тому способных. На сем основании возвращаю я доклад от Сената… о чинах, помещаемых в палаты судные Тверскаго и Смоленскаго наместничеств. Я не могла оной утвердить потому, что не вижу я тут людей, искусившихся в делах сих родов, к коим они определяются. „…“ Я чаяла, что выбор оных соответствовать будет лучшей моей надежде и что к сим местам взыщутся искуснейшие из членов Юстиц– и Вотчинной коллегии, о коих Сенат лучше знать может. И ради сего еще раз я хощу повторить вам мое желание… чтобы из сих обоих мест в председатели палат и верхняго земскаго суда избраны были достойные люди, а хотя и из других, но конечно такие, что уже на деле в своих способностях испытаны… должно во оные ко исполнению частных должностей избрать умеющих, а не людей, что в делах новы и упражнялись во всю жизнь в иных званиях».

Екатерина высоко ценила свой труд. Еще до издания «Учреждений» она писала госпоже Бьельке, что речь идет о законе, «который принесет неизмеримую пользу во внутреннем благосостоянии империи». К «Учреждениям» она многажды возвращалась и в своей переписке, и в указах, и в проектах. Так, двадцать лет спустя после появления «Учреждений» Екатерина наставляла своего статс-секретаря Д.П. Трощинского: «Порядок, предписанный для управление губернии 1775 года, ничто иное есть, как стезы, ведущие к лучему управлению. Их, тех отменить, переменить [нельзя] – выполнить есть вещь вельми нежнее, понеже поправливая по частям, изкаверкается лехко целое».

Одним из важнейших последствий введения «Учреждений» 1775 г. было значительное увеличение армии чиновников, которые все больше превращались в самостоятельную и грозную политическую силу. Укрепление аппарата управления, а следовательно, бюрократизация страны, соответствовало представлению о том, каким должно быть регулярное государство. Но его конструкция еще была далеко не завершенной. В 1782 г. появился ее новый важный элемент – «Устав благочиния», еще один плод увлечения императрицы законотворчеством.

Если, согласно «Учреждениям» 1775 г., страна была разделена на губернии, губернии – на уезды и в каждом посажено по доброй дюжине разных начальников, то теперь дошла очередь и до городов. Каждый из них был разделен на части, а те, в свою очередь, на кварталы. В каждой городской части – по 200–700 дворов и частный пристав, в каждом квартале – 50–100 дворов и квартальный надзиратель с квартальным поручиком. Над всеми ними возвышается городская управа благочиния, в которой заседают городничий, два пристава и два ратмана. Управа имеет «бдение, дабы в городе сохранены были благочиние, добронравие и порядок». Сюда включается контроль за торговлей, поимка беглых, починка дорог, улиц и мостов, борьба с азартными играми, строительство бань, разгон не разрешенных законом «обществ, товариществ, братств и иных подобных собраний».

Непосредственным вершителем полицейского надзора выступает в городе частный пристав. Именно он следит за порядком, и в частности за тем, чтобы не происходило несанкционированных «сходбищ и скопищ» жителей, которым он должен в таких случаях советовать разойтись по домам и «жить покойно и безмятежно». Как обычно, Екатерина не забыла и о мелочах. «Устав благочиния» предписывал в каждом квартале иметь специальный столб для развешивания объявлений. Столб – это, в сущности, один из органов управления, своего рода информационный центр, при помощи которого городские да и более высокие власти сообщают жителям, как им надлежит жить.

Особую прелесть новому закону придавало «зерцало управы благочиния» – своего рода моральный кодекс и полицейского и рядового гражданина. Начинался он семью заповедями, повторявшими хорошо знакомые русским людям христианские истины: «Не чини ближнему, чего сам терпеть не хочешь. Не токмо ближнему не твори лиха, но твори ему добро колико можешь. Буде кто ближнему сотворил обиду личную, или в имении, или в добром звании, да удовлетворит его по возможности. В добром помогите друг другу, веди слепаго, дай кровлю неимеющему, напой жаждущаго. Сжалься над утопающим, протяни руку помощи падающему. Блажен, кто и скот милует; буде скотина и злодея твоего спотыкнется, подыми ее. С пути сошедшему указывай путь». Попав в законы, эти истины, которые прихожане привыкли слышать с церковного амвона, обретали силу юридического императива, подкрепленного авторитетом высшей власти. Так императрица выполняла еще одну важную функцию просвещенного монарха – воспитывала своих подданных.